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Quelles formes juridiques pour un service public-citoyen local de l’énergie ?

Une dynamique mondiale de (re)municipalisation des services énergétiques mobilise actuellement des communes et leurs citoyens. En Wallonie, ce mouvement pousse à se poser la question des structures juridiques pouvant porter cette dynamique. Interview.

De nombreuses communes à travers le monde ont choisi de créer ou recréer des services publics pour répondre aux enjeux d’une énergie durable, citoyenne et locale. En Wallonie, des communes s’inscrivent dans cette dynamique (lire notre article Quand les villes et communes (re)créent des services publics pour une transition énergétique solidaire).

Ce mouvement nourrit actuellement une réflexion sur le type de structure juridique le plus adapté pour porter un partenariat entre communes, citoyens et acteurs économiques locaux.

Le modèle des intercommunales comme solution ?

En Belgique comme dans d’autres pays, le modèle de l’intercommunale pourrait-il constituer une solution adaptée à cette vision ? Pour nourrir cette réflexion, Renouvelle a interrogé Frédéric Bouhon (photo ci-dessous), chargé de cours à la Faculté de Droit, de Science politique et de Criminologie de l’Université de Liège, et co-auteur d’un Rapport d’analyse du cadastre des Intercommunales et Organismes supra-locaux en Région wallonne , commandé par la Région.

Frédéric Praillet (Renouvelle) : Le modèle des intercommunales est-il adapté à un partenariat public-privé-citoyen pour le développement de projets énergétiques ?

Frédéric Bouhon : Cela pourrait paraître à priori séduisant. En effet, le concept d’intercommunale est quelques-chose d’assez élastique. Il permet théoriquement de s’adapter à l’échelle territoriale identifiée comme la plus pertinente pour un projet défini et ce, indépendamment des subdivisions administratives.

De plus, ce concept apparaît comme idéal pour rechercher un équilibre entre autonomie locale et efficacité. 

Enfin, la possibilité d’y associer des communes et toute autre personne de droit public ou privé permet une certaine flexibilité dans la participation des acteurs locaux.

J’émettrais par contre plus de réserves par rapport à la possibilité d’utiliser cet outil pour une participation directe des citoyens à la décision. 

F.P. : Pourquoi ces réserves ?

F.B. : Les intercommunales sont pensées dans un esprit de démocratie représentative. Dans le code wallon de la démocratie locale, le législateur a voulu garantir cet esprit démocratique à travers le principe de préséance des communes. En effet, toute décision au sein d’une intercommunale est conditionnée au vote majoritaire de tous les associés, mais aussi et surtout au vote majoritaire des communes.

Cela montre bien qu’on a voulu assurer à ces structures un caractère démocratique, mais pas celui que vous recherchez en termes de participation citoyenne directe.  

Une piste possible est que la législation permet d’intégrer d’autres associés publics ou privés (personnes morales ou physiques) au sein des intercommunales. Cependant, l’esprit n’est pas ici de favoriser une participation citoyenne mais plutôt celle d’entreprises qui pourront contribuer à l’objet social. En pratique, ce sont souvent de grosses entreprises.

Mais même si on imaginait qu’une intercommunale accepte des associés citoyens sous forme de personnes morales ou physiques, ces dernières se retrouveraient quoi qu’il en soit dans une position de faiblesse étant donné la prépondérance des communes.

F.P. : Pourtant, de nombreuses intercommunales sont actives dans le développement de projets d’énergie renouvelable ou l’accompagnement de leurs communes dans l’élaboration et le financement de leur stratégie de transition énergétique.

F.B. : Oui, la solution serait alors de créer des partenariats souples et provisoires entre, d’une part, ces intercommunales et, d’autre part, des initiatives citoyennes telles que les coopératives.

F.P. : Avec le risque d’un rejet de la part des citoyens étant donné la faible popularité des intercommunales actuellement…

F.B. : Le fait de vouloir créer un partenariat entre une initiative citoyenne et une intercommunale risque en effet d’en rebuter certains. C’est dommage car l’outil reste pertinent malgré les remous récents (NDLR : l’affaire PUBLIFIN). Le problème principal vient du fait que, dans certains cas, les communes ont perdu le contact avec l’intercommunale, et surtout avec ses filiales.

Quel autre type de structure ?

Si le modèle intercommunale n’offre apparemment pas la solution la plus adaptée à un partenariat public-citoyen, quelles autres pistes pouvons-nous envisager ?

La piste la plus évidente semble bien être celle des sociétés exclusivement dédiées à l’exploitation des unités de production d’énergie telle qu’on en a vu apparaître ces dix dernières années avec le développement de grands projets, essentiellement éoliens.

L’actionnariat de ces « Sociétés d’exploitation » (ou Special Purpose Vehicle) peut être partagé par des communes, des sociétés privées, des coopératives citoyennes, et des investisseurs institutionnels. Elles peuvent prendre la forme de sociétés anonymes (SA) ou de sociétés coopératives (SCRL).  On citera par exemple la coopérative Moulins du Haut Pays dont les parts sont partagées par la coopérative citoyenne Emissions Zéro et les communes de Dour et Quiévrain.

La société d'exploitation "Les Moulins du Haut-Pays SCRL" exploite 2 éoliennes dans un parc de 18 éoliennes à Dour-Quiévrain, le plus grand parc de Belgique.

Cette participation des communes dans une société de production d’énergie est permise par l’article 180 de la loi du 21 décembre 1994.

La liberté d’association permet alors aux associés au sein de ces sociétés de définir ensemble les règles de gouvernance les plus adaptées au partenariat envisagé. En clair, si une commune désire s’associer à des citoyens et à des entreprises locales, une discussion doit s’engager sur la manière dont les décisions seront prises au sein de cette société.

Notons néanmoins que cette société pourrait notamment être créée en vue de lui confier des missions telles que des travaux, fournitures et services visés par la réglementation sur les marchés publics (par exemple des travaux de rénovation de bâtiments publics). Les communes concernées devraient alors lancer une procédure de marché public afin d’assurer une mise en concurrence, à la fois pour la création de la société, et donc le choix des associés, ainsi que pour l’attribution desdites missions.

De plus, cette société devra également prévoir des procédures de mise en concurrence si elle désire commander des missions pour répondre à ses besoins propres ou à ceux d’une commune membre.

Comme évoqué par Frédéric Bouhon ci-dessus, ce type de société pourrait aussi permettre des partenariats entre citoyens et intercommunales. Notons néanmoins que des intercommunales gestionnaires de réseau de distribution d’électricité et de gaz pourront vraisemblablement difficilement être impliquées. En effet, dans la foulée de l’affaire PUBLIFIN, ces acteurs sont actuellement soumis à une volonté politique de renforcer la législation en matière de séparation claire entre activités monopolistiques (gestion de réseau) et activités concurrentielles (ex : production d’énergie).

En bref, il est possible de créer et gouverner de manière souple une société dont l’actionnariat sera détenu par une ou plusieurs communes, des citoyens et des entreprises. Mais il faut alors toujours veiller au respect de la loi sur les marchés publics dès la constitution de la société et lors de la mise en œuvre de ses activités. Il sera donc nécessaire de développer au sein des partenaires une solide expertise juridique.

Voilà en tout cas de belles pistes de travail pour une Wallonie qui désire en partie miser sur les partenariats publics-privés pour concrétiser sa transition énergétique….

 

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Débats
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